行业动态
土地“一子落”融合“满盘活”
发布人:国家发改委产业经济与技术经济研究所 涂圣伟 发表日期:2019-05-08 10:39:36 来源:农民日报
土地问题解决得好,农民利益就更有保障,农村发展活力也更足。促进城乡融合发展,关键仍在土地上;从根本上解决好土地问题,城乡土地平等入市、公平竞争是重要突破口,必将为乡村振兴和新型城镇化注入新动力、增添新活力。
2019年5月5日,中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》),聚焦乡村振兴和新型城镇化领域的制度性供给,文件提出了一系列管方向、管全局、管根本、管长远的战略举措。其中,农村土地制度改革依然是“重头戏”,而集体经营性建设用地入市无疑又是关键一幕。
有土斯有财,有财斯有用。土地是“财富之母”,是农民最大的资产。然而,农村土地却并没有成为农民财产性收入的重要来源。闲置土地不能“生钱”,农民只能“抱着金饭碗没饭吃”。
资产变资本,中间到底隔着什么?隔着清晰的产权和完整的权能。之前,我国农村土地权属看似明确实则并不清晰,土地归农民集体所有,集体到底是谁,好像也不能完全说清楚。集体资产归属集体经济组织全体成员,但每个成员占有多少、每年可以获益多少,也不是很清楚。近年来推动的农村土地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革,出发点就是为了明晰土地产权关系,赋予农民对集体资产股份更加明确的占有权和收益权。
确权是基础,却不是改革的全部。农村土地权能不完整,才是限制土地资本化更为关键的障碍。长期以来,我国城乡之间实行两种不同的土地制度,城镇国有土地可以通过招拍挂程序自由流转,可以担保抵押;农地却必须通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地,农村土地与国有土地不能同等入市、同权同价。
资产价值是在流转中产生的,如果不能充分流转,大多资产只能是“死资产”或“沉睡资产”。为了更好地保护和实现农民土地权益,赋予农民更多财产权利,还权赋能、活权增利成为近些年来深化农村土地制度改革的主要方向。然则,农村土地问题极为复杂,农村承包地、集体经营性建设用地、宅基地“三块地”情况又各不相同。其中,承包地的制度性框架已经形成,政策相对完善定型;宅基地十分复杂敏感,短期改革突破难度大。为此,集体经营性建设用地入市由于牵动城乡两个地理空间,反而成了改革的攻坚主力,受到的关注也更多。
所谓农村集体经营性建设用地,是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。2015年全国层面启动的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点(简称“农村土地制度改革三项试点”)中,农村集体经营性建设用地入市试点15个,2016年扩大到全部33个试点县(市、区)。“农地入市”引来社会一片叫好,农民也深受鼓舞满怀期待。
然而,按照现有口径计算,全国农村集体经营性建设用地总量规模约为4200万亩,只占集体建设用地总量的13.3%。不仅占比不高,而且集体经营性建设用地分布还很不均衡,主要集中在沿海地区以及城乡结合部和城中村,碎片化严重。也就是说,对多数农民而言,农村集体经营性建设用地入市这事既摸不着,也参与不了。
为了让更多的农民能够分享到城镇化进程中土地增值收益,把好事办得更好,《意见》对农村承包地、农村宅基地、集体经营性建设用地“三块地”改革进行了部署,关键亮点在集体经营性建设用地上。
《意见》提出,按照国家统一部署,在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下,允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这意味着,农村集体经营性建设用地入市“扩围”了。
原有的集体经营性建设用地范围太小,受益面比较窄,现在允许有序将有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市,待入市集体经营性建设用地的规模事实上增加了。原先有集体经营性建设用地的村,入市覆盖面、惠及面会提高;过去没有集体经营性建设用地的村,也可以将闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地通过直接入市盘活增值。这项改革一旦试点后普遍推开,基本每个村庄都有了参与集体经营性建设用地入市的机会,大部分农民都可能成为这项改革的受益者。
当然,任何事情都有风险,风险和收益往往是伴生的。农村土地制度改革是个大事,涉及的主体、包含的利益关系十分复杂。改不好、改得过急,都可能给社会稳定带来风险。集体经营性建设用地入市,底线很明确,就是土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。不管政策如何调整,需要遵循“三不”原则,不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。
尽管农村建设用地内部“三块地”转变“通道”打通了,但并不意味着就可以大规模实施,一些前置条件必须满足。一是要按照国家统一部署进行。当前集体经营性建设用地入市仍处在试点阶段,试点结束后何时以什么方式普遍推开,还取决于修法,需要按照国家统一部署来实施,要有序进行。二是必须农民愿意。不能为了搞“入市”,违背农民意愿,代替农民做主,强迫农民放弃宅基地,维护农民基本权益是不能打破的底线。三是必须合法合规。待入市的土地要符合空间规划、用途管制和依法取得,借入市“打擦边球”的行为是严格禁止的。
最后,推动集体经营性建设用地入市,搞好收益分配是关键。收益分配搞不好,不仅会影响改革的节奏和效果,还会引发矛盾和纠纷。有序推进集体经营性建设用地,需要找到平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法,让农民平等共享土地增值收益。不能轰轰烈烈一场,农民却成了旁观者。
土地是民生之本、发展之基。土地问题始终是现代化进程中全局性、战略性的重大问题。土地问题解决得好,农民利益就更有保障,农村发展活力也更足。促进城乡融合发展,关键仍在土地上;从根本上解决好土地问题,城乡土地平等入市、公平竞争是重要突破口,必将为乡村振兴和新型城镇化注入新动力、增添新活力。
 

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